日前,清華大學(xué)中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心（CCWE）舉辦了主題為“土地政策與宏觀調(diào)控”的圓桌會(huì)議，數(shù)十位來(lái)自著名高等院校、經(jīng)濟(jì)金融研究機(jī)構(gòu)的專家、學(xué)者就我國(guó)近期所實(shí)施的宏觀調(diào)控中土地政策與地方財(cái)政凸現(xiàn)的問(wèn)題，以及由此引發(fā)的一系列社會(huì)矛盾，進(jìn)行了深入探討。



                        開征不動(dòng)產(chǎn)稅的預(yù)期功用

    國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2005年一季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)9.5%，全國(guó)商品房?jī)r(jià)格上漲了12.5%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人鄭京平表示，中央政府將通過(guò)征收較高稅率的不動(dòng)產(chǎn)稅、投資交易所得稅，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)稅的開征，成為本次圓桌會(huì)議的核心議題。


    專家、學(xué)者們展開討論的制度背景是基于我國(guó)沒有一個(gè)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，土地分為三類：農(nóng)用土地，農(nóng)轉(zhuǎn)非必須由政府控制；商業(yè)用地，這部分是政府通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌來(lái)出讓的；還有一種非經(jīng)營(yíng)用地，包括工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、交通運(yùn)輸?shù)扔玫?，盡管也是非農(nóng)用地，但通過(guò)協(xié)議出讓形成價(jià)格。由于三種土地價(jià)格不同，在土地資源配置中形成了扭曲，滋生了土地交易中的腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也導(dǎo)致地方政府對(duì)賣地收入的過(guò)度依賴，有寅吃卯糧的問(wèn)題。


    如何解決沒有統(tǒng)一市場(chǎng)的問(wèn)題？清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院經(jīng)濟(jì)系主任、弗利曼講席教授白重恩認(rèn)為，開征不動(dòng)產(chǎn)稅可以視為一個(gè)不錯(cuò)的現(xiàn)實(shí)選擇。在他看來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)稅有三個(gè)好處：首先，可以促進(jìn)土地的市場(chǎng)化。在現(xiàn)有制度下沒有不動(dòng)產(chǎn)稅，政府賣地就是一次性收入，土地的交易價(jià)當(dāng)然很高；而開征不動(dòng)產(chǎn)稅則除了開始的土地價(jià)一次性支出外，未來(lái)每年都要交稅，土地價(jià)格就會(huì)降下來(lái)。如果我們只對(duì)非農(nóng)用地征收不動(dòng)產(chǎn)稅，而對(duì)農(nóng)用地不征收不動(dòng)產(chǎn)稅，那么，農(nóng)用土地價(jià)和非農(nóng)用土地價(jià)的差距就會(huì)縮小，它可以減少土地非市場(chǎng)化帶來(lái)的資源配置扭曲問(wèn)題和土地交易中的腐敗問(wèn)題。


    其次，可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅源。因?yàn)橘u地收入經(jīng)濟(jì)周期性很強(qiáng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的時(shí)候，賣地價(jià)格會(huì)比較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好的時(shí)候賣地的價(jià)格可能會(huì)比較低。而有了不動(dòng)產(chǎn)稅之后則可以避免這種情形，解決政府過(guò)分依賴賣地收入導(dǎo)致財(cái)政來(lái)源不穩(wěn)的問(wèn)題，地方財(cái)政收入穩(wěn)定亦有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。


    再者，可以幫助抑制房地產(chǎn)投機(jī)。如果以后要不斷地征收不動(dòng)產(chǎn)稅，現(xiàn)有的房地產(chǎn)交易價(jià)格就會(huì)相應(yīng)下降。不是支付下降，只是支付形式改變，第一筆支出要減少，后面還要不斷支出。第一筆支出比現(xiàn)在的價(jià)格少，未來(lái)每年的稅率根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格情況來(lái)定，從而減低消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)。由于房?jī)r(jià)下降，中低收入消費(fèi)者可以交得起首付款，也就加入購(gòu)房行列。不動(dòng)產(chǎn)稅有可能減少投機(jī)，最后的效果是減弱宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。


    清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任魏杰教授亦認(rèn)為征收不動(dòng)產(chǎn)稅是改革土地合理稅制的一個(gè)重要手段。但他同時(shí)又指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的主要原因是地方政府的拉動(dòng)，其主要手段就是利用土地政策，這當(dāng)中有兩個(gè)重要環(huán)節(jié)值得研究者關(guān)注，除了上面提及的通過(guò)開征不動(dòng)產(chǎn)稅等方式使國(guó)有土地價(jià)格保持穩(wěn)定這個(gè)環(huán)節(jié)之外，更重要還是非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地這個(gè)環(huán)節(jié)，這其中存在的問(wèn)題才是根本性的。


    清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院特聘教授、倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授許成鋼也談到不動(dòng)產(chǎn)稅背后更深層次的問(wèn)題。他說(shuō)，眼下看到的宏觀情況的確和地方政府對(duì)于土地批租有著特別強(qiáng)的動(dòng)力有關(guān)聯(lián)，但遠(yuǎn)比這個(gè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)更基本的問(wèn)題，是土地市場(chǎng)的建立問(wèn)題。這其中最基本的是土地的產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)所有、如何定義，這個(gè)問(wèn)題關(guān)系到地方政府的財(cái)政收入和整個(gè)國(guó)家的宏觀調(diào)控，同時(shí)又同土地稅、不動(dòng)產(chǎn)稅的定性聯(lián)系在一起。土地稅不動(dòng)產(chǎn)稅發(fā)展得最完善是英美，原因就在于它們是所有西方國(guó)家中在土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上定義得最早最清晰的。


              東西部土地制度的現(xiàn)實(shí)差異


    開征不動(dòng)產(chǎn)稅的討論引發(fā)了與會(huì)者對(duì)現(xiàn)行土地制度更進(jìn)一步的審視。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英正在參與一個(gè)有關(guān)新一輪城市化現(xiàn)象的調(diào)研，走訪過(guò)程中他們注意到東西部許多地區(qū)都在選擇城市化的發(fā)展路徑，具體表現(xiàn)就是城市外延的急速擴(kuò)張。


     為什么地方政府都選擇通過(guò)城市化來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)？劉守英認(rèn)為產(chǎn)生這個(gè)現(xiàn)象主要是經(jīng)濟(jì)和制度上的原因：一是跟我們目前的分稅制是有關(guān)的，發(fā)達(dá)地區(qū)和非發(fā)達(dá)地區(qū)都在大力推進(jìn)城市化，最重要的動(dòng)機(jī)就是稅收，通過(guò)城市化以后所獲得的稅收主要是地方稅收；二是政府可以賣地，獲得一個(gè)很高的收入。低價(jià)、合法地從農(nóng)民手里拿地的制度，使得政府不是利用現(xiàn)有的地，而是熱衷于通過(guò)低價(jià)征購(gòu)和高價(jià)出讓建開發(fā)區(qū)。


    另外，調(diào)研中他們還發(fā)現(xiàn)與城市化現(xiàn)象同時(shí)產(chǎn)生的是資金問(wèn)題。在東部看到一個(gè)較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和一個(gè)高度發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)，這些能拉動(dòng)土地市場(chǎng)的發(fā)展，表現(xiàn)為土地出讓價(jià)格的攀升，這就是說(shuō)在城市建設(shè)資金的比例里會(huì)有30％的資金來(lái)自于土地出讓的收入；但到了西部以后，情況就相當(dāng)不樂觀，不僅僅土地用于行政劃撥作為基礎(chǔ)設(shè)施的比重過(guò)高，而且政府通過(guò)非市場(chǎng)或者半市場(chǎng)的方式出讓土地的比例過(guò)高。


     由此，劉守英提出了自己擔(dān)心的問(wèn)題：東部整個(gè)的城市化基本上依托于一個(gè)上漲的土地收入和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展、土地的抵押，而西部工業(yè)化嚴(yán)重不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有可持續(xù)性，未來(lái)政府的負(fù)債如何償還就成了一個(gè)未知數(shù)。從這個(gè)意義上講，看上去政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)，好像可以使政府土地利益最大化，但也會(huì)使政府背負(fù)一個(gè)巨大的財(cái)務(wù)包袱。


     北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長(zhǎng)張維迎也就東西部土地差異問(wèn)題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，土地的價(jià)格不是原生性價(jià)格，而是派生性的。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，附加在土地上面的價(jià)值增大了，而其供給又有限，就會(huì)出現(xiàn)較高的價(jià)格。因此，當(dāng)前東西部土地差異的關(guān)鍵問(wèn)題不在于土地價(jià)格的高低，而在于土地價(jià)格歸誰(shuí)所有、土地租金怎么分配、附加的價(jià)值如何進(jìn)行配置，這才是核心性的問(wèn)題。


     張維迎進(jìn)而提出，東西部的差距很大程度上是土地實(shí)際所有權(quán)的差距。東部由于地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，土地價(jià)格漲上來(lái)附加值就歸地方政府；而西部土地不值錢，發(fā)現(xiàn)了煤礦等資源又歸國(guó)家所有，地方?jīng)]法開采。因此，在某種意義上，東部的土地所有權(quán)歸地方政府，西部的土地所有權(quán)歸中央政府。如果東部土地租金按照西部自然資源的租金進(jìn)行分配，這個(gè)差異問(wèn)題才有可能解決好。


    盡管東西部地方政府通過(guò)土地出讓獲得的收益差距很大，但東西部農(nóng)民從政府手中獲得的土地補(bǔ)償金價(jià)差卻很小。從這個(gè)現(xiàn)象出發(fā)，亞洲發(fā)展銀行駐中國(guó)辦事處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏談到合理補(bǔ)償農(nóng)民的問(wèn)題。他說(shuō)，單純的控制土地，不能從根本解決土地問(wèn)題，對(duì)土地?cái)?shù)量的控制也不會(huì)引起房?jī)r(jià)上漲。因?yàn)楦鱾€(gè)地方仍有大量的土地儲(chǔ)備，并不是現(xiàn)有的土地已經(jīng)用完了，中央不批就不行了，現(xiàn)實(shí)情況是要把儲(chǔ)備的土地消化掉。相比之下，目前最需要迫切解決的是土地補(bǔ)償問(wèn)題，當(dāng)前的土地補(bǔ)償太低，政府獲得土地的成本太低。不僅僅對(duì)于農(nóng)民，還包括老百姓的搬遷補(bǔ)償都很不合理，這也造成了越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題，解決好土地補(bǔ)償問(wèn)題也有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題。


    上海證券交易所副總經(jīng)理方星海、清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授李稻葵、華如興、龔剛，清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院特聘教授、美國(guó)佛羅里達(dá)大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授艾春榮，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李玲等也在此次圓桌會(huì)議上發(fā)表了自己的觀點(diǎn)，與會(huì)者均表示將繼續(xù)關(guān)注和研究中國(guó)土地政策的調(diào)整和變化，推動(dòng)建立土地政策參與宏觀調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制。